Это право включает в себя не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получения реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод. Иное не согласуется с универсальным для всех видов судопроизводства требованием эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости. Когда суды не исследуют по существу обстоятельства дела, ограничиваясь только установлением формальных условий применения нормы, право на судебную защиту, закрепленное ст. 46 (ч. 1) Конституции РФ, оказывается существенно ущемленным.
Оспаривание отказа госоргана в арбитражном суде
При проверке законности отказа административного органа в предоставлении государственной услуги суды не вправе руководствоваться одними лишь формальными основаниями, минуя исследование иных обстоятельств, имеющих существенное значение для дела.
Судебная практика
Общество обратилось в административный орган с заявлением о выдаче разрешения на трансграничное перемещение золошлаковых отходов, образующихся от сжигания угля при работе государственной районной электрической станции, в целях их размещения на территории Республики Казахстан. Общество указало, что транспортировка золошлаковых отходов в виде водно-золошлаковой пульпы производится из котлотурбинных цехов электростанции в золоотвал по трубопроводам, расположенным на территории Российской Федерации и Республики Казахстан.
Административный орган в предоставлении государственной услуги отказал в связи с отсутствием у общества документов, предусмотренных Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22.03.1989 г., ратифицированной Федеральным законом от 25.11.1994 г. № 49-ФЗ, Правилами трансграничного перемещения отходов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.2003 г. № 442, Административным регламентом Росприроднадзора по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на трансграничное перемещение отходов, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.06.2012 г. № 179.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании отказа административного органа незаконным.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении требований общества отказано.
Суды исходили из того, что к заявлению, поданному в целях получения государственной услуги по выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов, общество не приложило в полном объеме документы, перечисленные в п. 13 Административного регламента. При этом суды ссылались на п. 16 Административного регламента, согласно которому представление обществом документов не в полном объеме является основанием для отказа в предоставлении названной выше государственной услуги, и поддержали в связи с этим решение административного органа.
Судебная коллегия Верховного Суда РФ отменила названные судебные акты и направила дело на новое рассмотрение, учитывая следующее (№ 305-ЭС20-23195).
Оценивая законность и обоснованность отказа в предоставлении государственной услуги, суды ограничились только проверкой соблюдения административным органом формальных условий применения норм Административного регламента, оставив за пределами судебного исследования иные обстоятельства, имеющие значение для дела и подлежащие установлению.
Так, суды установили, что в числе документов, поданных обществом в административный орган, отсутствовали три экземпляра уведомления о трансграничном перемещении отходов и документ о перевозке отходов, оформленные в соответствии с требованиями решения 8-го совещания Конференции Сторон Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением № ВС-VIII/18; документ о перевозке отходов, приложенный к заявлению, содержал сведения по 30 пунктам (разделам) вместо 19, предусмотренных формой, утвержденной Решением 8-го совещания Конференции Сторон; уведомление о трансграничном перемещении отходов содержало указание на вид транспорта «по трубопроводам», который не предусмотрен приложением VA Базельской конвенции; в графе (разделе) 16 уведомления отсутствовала информация о таможенных пунктах ввоза или вывоза и экспорта.
Суть претензий административного органа сводилось не к отсутствию данных документов как таковых, а к тому, что они составлены не по обновленным формам, пересмотренным Решением 8-го совещания Конференции Сторон.
Вместе с тем действовавший на день подачи заявления
Административный регламент, определяющий, в частности, порядок, сроки и
последовательность действий (административных процедур) административного
органа при принятии решения о возможности трансграничного перемещения отходов,
не содержал указания или ссылки на обновленные формы уведомления о
трансграничном перемещении отходов и документ о перевозке отходов.
Более того, приказом Минприроды России от 24.12.2003 г. № 1151 в целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 17.07.2003 г. № 442 «О трансграничном перемещении отходов» и выполнения обязательств Российской Федерации по соблюдению требований Базельской конвенции утверждены формы уведомления о трансграничном перемещении отходов и документа о перевозке отходов, которые и были использованы обществом.
В связи с этим судам необходимо было выяснить и установить, могла ли представленная заявителем в определенном виде информация считаться полной для целей Базельской конвенции и являлось ли отступление от требуемых форм столь значительным, что это не позволило административному органу обеспечить соблюдение требований Базельской конвенции и обязательств Российской Федерации, имея в виду, что данное обстоятельство, как указывает общество, не препятствовало получению соответствующего согласия компетентного органа государства импорта отходов - Республики Казахстан.
Суды не учли, что иным способом или в ином органе разрешение на трансграничное перемещение отходов обществом не могло быть получено, а оспариваемый отказ, как следует из его содержания, не связан с отсутствием у общества права на получение необходимой для трансграничного перемещения отходов государственной услуги, что предполагает ненадлежащие условия реализации такого права. Между тем судами не дана оценка доводам общества о том, что оспариваемый отказ не содержал указания на недостатки заявления и прилагаемой документации, исправление которых объективно было возможным, зависело от общества и могло привести к желаемому для общества результату - получению соответствующего разрешения.
Разрешая спор, суды не приняли во внимание, что нормативный правовой акт Российской Федерации, регулирующий порядок получения разрешения на трансграничное перемещение отходов для случаев, когда такое перемещение осуществляется силами лица, производящего отходы, посредством вида транспорта, не поименованного в Базельской конвенции (трубопровода), и когда это же лицо отвечает за их удаление на территории государства импорта, отсутствует.
Суды не проверили утверждения общества, что при обращении в административный орган с конкретным пакетом документов общество подтвердило соблюдение требований Базельской конвенции, не исследовали представленные в материалы дела документы на предмет соответствия таким требованиям при отклонении от выполнения отдельных формальных условий.
Проверив законность отказа административного органа в выдаче обществу разрешения на соответствие действующему Административному регламенту, суды, по существу, отказали обществу в судебной защите, не дав полной правовой оценки его доводам. Однако в системе государственных органов Российской Федерации именно судебным органам отведено полномочие разрешать возникающие споры не только с позиции закона, но и с позиции права - при наличии правового пробела.
Таким образом, вопреки требованиям ст. 168, 170, 271 АПК РФ суды не проверили обоснованность всех указанных доводов общества, не оценили доказательства в полном объеме и не установили все фактические обстоятельства, имеющие значение для дела с учетом требований Базельской конвенции и достижения ее целей в их правильном истолковании.
Суды не учли, что главная цель международно-правового механизма контроля за трансграничным перемещением опасных и иных отходов, предусмотренного Базельской конвенцией, не может нивелироваться формальным толкованием требований Конвенции на национальном уровне как в части заполнения необходимых документов, так и путем толкования положений Конвенции о видах транспортировки отходов, противоречащего основной цели данного международного договора (ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров, заключенной 23.05.1969 года).
Допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права привели к отмене судебных актов и направлению дела на новое рассмотрение.